陈百明

（中国科学院 自然资源综合考察委员会，北京 100101）

提　要　首先从农村社区更新的内涵出发，阐述了从传统发展观念到可持续发展观念过程中人类社会的理念所经历的 3 个阶段，从而认为实施可持续发展战略是农村社区更新的强大推动力；继而提出农村社区更新的 4 条基本原则，分析归纳了农村社区更新两类 4 种模式，指出当前农村社区更新工作的重点，最后阐述了农村社区更新的立法问题，包括立法原则，立法的管理对象、管理目标及管理内容，立法模式及框架等。

关键词　农村社区；更新；理念；模式；立法

中图分类号　F320.3

文献标识码　A

文章编号　1000-3037(2000)02-0101-06

　　世界环境与发展委员会 (WCED) 于 1987 年向联合国提交了名为《我们共同的未来》(Our Commo n Future)的报告，其中提到的“可持续发展 (Sustainable Development)”概念迅速受到关注并被广泛接受，并使得探索社会可持续发展问题成为研究热点。社区作为社会的基本地域单元，其状态、性质和演变趋势必将对社会的可持续发展产生重大影响，为此社区问题也益发受到重视。作为社区主要组成部分的农村社区在未来的发展更新必将成为农村可持续发展研究的重点之一。

1 农村社区更新的理念

1.1 农村社区更新的内涵

　　农村社区指农村各级居民点，即乡政府所在地、乡辖集镇和不同规模的村庄。农村社区更新可以定义为：根据社会可持续发展的需要和农业现代化进程的特点，对不符合可持续发展要求的农村社区开展重新规划和营建的运作过程。即通过农村社区更新，协调社区内部的各种要素关系及其与外部环境的联系，合理配置自然、经济和社会资源，全方位改善农村社区环境，塑造新的农村社区景观。

1.2 农村社区更新的理念

　　农村社区更新是人类社会实施可持续发展战略而产生的基本观念变革的结果。从传统发展观念到可持续发展观念，人类社会的理念大致经历了 3 个阶段^[1]：

　　(1) 以物为本的阶段　在这一阶段注重追求经济高增长率，忽视了总体发展目标和经济社会协调发展，社区及其更新问题得不到应有的重视。

　　(2) 以社会为中心的阶段　在这一阶段开始注重社会发展目标，实施以行业和部门为基础的宏观发展战略和政策，但未摆正社会与社区的关系，甚至为社会经济目标而牺牲社区利益。社区在社会生活和人类生存中的作用益发萎缩，社区纽带在社会更趋大型化和普遍化的进程中，逐渐丧失了它曾有效发挥过的社会整合、社会控制等诸多功能。

　　(3) 以人为本的阶段　在这一阶段开始强调社区的重要性，实施以地方、基层为基础的微观发展战略和政策。通过基于社区个体的共同发展实现全社会的发展，体现了人的价值，满足人性需求；同时也更好地满足社会正常健康存在与运行的需要，真正实现社会的可持续发展目标。

　　由上述分析可见，实施可持续发展战略是农村社区更新的强大推动力，社会整体的可持续发展离不开社区充分的发育和进步，只有农村社区根据社会可持续发展与农业现代化进程的要求实现自我改造与完善，才能真正实现社会的可持续发展。缺少社区这一环节，社会可持续发展无疑会由于根基不牢或“空心化”而难以为继。同样可以说通过社区的自我改造与完善，可以促进社会的可持续发展，从而成为落实社会可持续发展的重要手段，也就是通过社区更新，带动和实现社会的可持续发展。在这种意义上可以说社区更新具有手段性的一面，多数时候人们可以把它作为实现社会可持续发展的一种具体方法或手段；但同时还应认识到通过社区更新过程，可以促进社区成员积极主动参与和谋求社区更新中实现观念、习俗、行为等方面的变革，所以社区更新也是目标本身，是实现以人为本的理念的必然结果^[2]。

2 农村社区更新的基本原则

　　农村社区更新作为社会可持续发展和农业现代化的重要方面已经受到更多的关注，各地在实践中也创造出不少有益的经验，也出现一些失误需要改进和完善，从中归纳分析，并参考国外有关实例，大致可以认为需要遵循以下几条基本原则：

2.1 政府立法予以调控的原则

　　世界上无论发达国家还是发展中国家，事实上都需要依赖政府通过立法对农村社区更新进行调控，否则将可能使社区更新出现无序、紊乱的状况。

2.2 与总体目标协调的原则

　　农村社区更新的各项措施必须与社会可持续发展和农业现代化的总体目标相协调，并促进目标的实现。

2.3 农村社区成员广泛参与原则

　　农村社区更新必须充分依托社区关系和动员社区成员，并尊重社区成员的意愿，使他们支持和参与社区更新过程，扩大公众基础，强调社区成员在更新过程中的主体地位。

2.4 符合农村社区基本需要原则

　　农村社区更新的各项活动应直接谋求提高社区成员福祉，符合社区基本需要，特别要注意根据不同社区特点，选择不同更新模式，采取符合实际需要的特定方案。

3 农村社区更新的模式

　　开展农村社区更新的宗旨在于改变不符合可持续发展要求的现状，使之更为科学合理。具体应表现在通过协调农村社区的自然环境、人工环境和社会环境，创建和谐的社区环境。通过组织社区的各种要素关系，进行合理的社区规划布局，提高社区的居住效率、运行效率和集聚效率；做到保持生态、有利生产、方便生活；从而改进社区的经济、文化和社会条件。农村社区更新模式根据更新的实体首先可分为两大类：第一类是改变了社区的环境、物质条件，甚至改变了区位，可称为硬更新；第二类是仅以改变社区成员的观念、行为等为目标，可称为软更新。两者之间既有区别，又有联系，软更新经常成为硬更新的先导，硬更新又会促进实现软更新。

3.1 硬更新模式

3.1.1 内部更新模式

　　目前大多数农村社区由于缺少规划、无序发展，造成社区道路狭窄弯曲，排水不良，公共设施缺乏，居住环境脏乱，建筑布局混乱，用地浪费及用地结构不合理等现象。与农村经济发展水平相比，社区建设处于滞后状况，为此亟需通过社区内部更新改善生活环境，包括：①配置道路与排水系统，使之完整配套，井然有序；②建设公共建筑，改变目前公共设施用地不足、公共建筑简陋破旧状况。兴修和改建学校、卫生院所、文化娱乐场所、集市贸易场所、商业网点等；③调整用地结构，针对目前各类用地配置不尽合理，边角空地较多等问题，予以调整，特别应注意保证生态用地的比例，提高社区环境质量。

3.1.2 区位更新模式

　　区位更新模式指放弃原有的社区位置，迁移它处重新建立新的社区。这类模式大致包括以下几种情况：

　　(1) 由于原有位置处于行洪分洪区内，如 1998 年长江洪水期间处于民垸范围内的村镇，需要整体迁至民垸以外或就近迁移到高地建立高台式和高脚式的居民点。

　　(2) 由于原有位置处于大型水利工程淹没区范围之内，如长江三峡库区、黄河小浪底库区内的村镇需要就地上移或另行择地重建。

　　(3) 由于原有位置处于地质灾害或其他灾害影响范围内，如受到泥石流、滑坡、崩塌影响的村镇，需要整体迁移。

　　(4) 由于原有位置因生存条件不适宜居住，需要整体迁移的村镇，如一些贫困山区内由于水土资源匮乏或存在严重的地方病等，缺少基本的生活和生产条件，必须异地迁居，谋求新的发展。

　　(5) 由于原有位置不适宜扩大规模而需要整体或部分迁移的村镇。如一些处于平原地区的村镇，由于村镇规模继续扩大将侵占良田沃土，为此需将村镇整体或部分迁往坡地或劣地建立新社区。

3.2 软更新模式

3.2.1 观念更新模式

　　这一模式重点在于通过宣传教育，普及科学文化知识带动社区成员的思想观念发生变革，改变社区成员的风俗习惯，以此为途径带动社区物质环境的改善。如随着原有落后习俗的更新，带动了社区文化娱乐设施建设、给排水系统的建设、家庭和公共厕所建设等。

3.2.2 行为更新模式

　　这一模式侧重于根据心理学的社会学习理论，通过社区成员的学习认识，掌握和执行新的社区规范和制度，养成新的行为方式，进而促成农村社区更新。

4 当前农村社区更新应注意的问题

4.1 农村社区更新中的社区景观保护

　　目前我国农村社区更新大致有几种形式，第一是以上海市为代表的迁村并点，使农民住宅向中心村和集镇集中，使乡镇企业向工业园区集中的社区更新方式；第二是以江苏省苏南地区、浙江省湖州市和安徽省六安地区为代表的结合农田基本建设，对村庄、田块、水面、道路、林带综合建设的社区更新方式；第三是以安徽、河北、山东、湖北等省为代表的结合农村住宅建设、迁村并点、退宅还耕，以增加耕地面积为目标的社区更新方式；第四是以西北一些省份为代表的结合小流域综合整治，以改善生态环境和生存条件为目标的社区更新。具体做法大致可归为 4 种：一是搬迁式，即以小城镇建设为依托，农村居民点向小城镇集中；二是合并式，即由原来比较分散的自然村合并为相对集中、规模较大的中心村；三是内调式，即在原村镇内开展重新规划，调整挖潜，或增加新的住户，或减少社区占地面积；四是滚动式，即在不宜耕作的丘岗山地规划新村，分期分批迁入。这些过程均涉及到社区景观的塑造。从目前的情况看，在景观塑造中对保护注意不够，出现了所谓的建设性破坏，即不注意保护原来能够反映乡土特色的建筑及其整体的景观风貌。应该看到那些具有乡土特色的建筑群或建筑物是中国古代或近代建筑中最活泼、最富于生活气息和人文精神的部分。随着现代化进程，农村社区更新成为必然趋势，但这些景观在了解中国农村、中国农民以至中华民族，从而认识历史、认识社会、认识文化中起着十分重要的作用。这些景观是中国农村世代变迁的永久记载，蕴含着难以替代的情感价值和审美价值，也为农村社区更新模式提供借鉴。为此必须重视农村社区具有特色的景观风貌保护，特别在修理养护中要“恢复原貌、修旧如旧”，保持其原有风貌和价值。目前以江苏省昆山县周庄、山西省祁县乔家大院、陕西省韩城县党家村为代表的一批农村社区因其精美的建筑艺术、古朴的历史痕迹和浓厚的文化内涵受到世人注目，也从一个侧面反映了这一问题的重要性。

4.2 蓄洪区与洪道的移民建镇

　　1998 年长江洪水以后，政府制定了“封山育林，退耕还林；退田还湖，平垸行洪；以工代赈，移民建镇；加固干堤，疏浚河道”的 32 字方针。明确提出移民建镇的问题，目前随着退田还湖，平垸行洪的开展，已经开始移民建镇工作，财政部门已规定在蓄洪区和洪道范围内每搬迁一户补助 1.5 万元人民币。这是目前农村社区更新面临的最紧迫的工作。

　　1998 年长江洪患与洪水的排泄出路及蓄滞场所受到限制密切相关。长江中下游原有湖泊由于被大量围垦造成湖区民垸和洲滩民垸不断增加，许多原来只被当作临时耕地的民垸，现在集中了大量人口，形成具有相当规模的集镇。这些民垸的堤防大多是当地政府或民间集资建造，工程质量远低于长江干堤。洪水期间，长江中下游地区被洪水冲垮的民垸达 1700 多座，湖北、湖南、江西三省遭洪水洗劫的数百万灾民，几乎全部来自各个民垸，所以移民建镇确是明智之举。然而由于分蓄洪区现有人口数量巨大，洞庭湖区即有 250 万人之多，移民去处是面临的大问题，洞庭湖区所在的湖南省耕地原来就很少，人均约 0.06hm²。有人主张分散至山丘区，实际上前几年湖南山区修水库曾移民 5 万多人到洞庭湖区，其原因就是山区安置能力极为有限。所以，此次移民必须搞好社区更新规划。在总体上大致可区分三类：①对垦殖率高 (＞60%) 和保收程度高且对行洪无大障碍的围垦垸区，可考虑提高防洪标准，加强社区的避洪设施建设；②对垦殖率低 (＜40%) 与明显有碍行洪的围垦蓄洪垸区原则上退田还湖，但根据情况可分为退田还湖还蓄后正常年份继续种植和永久弃耕改渔两种不同的还湖方式，将社区迁至附近高地，或在较大围垸区建造安全岛（台）性质的设施；③对规划为分洪蓄洪区内的农村社区则应全部异地更新，考虑到该省人多地少的基本状况，也考虑到农村社区更新的需要，在移民过程中必须遵循适当集中，建设集镇的原则，通过此次农村社区更新，改变原有社区过于分散，农产品加工业形不成规模的状况，同时引导农民改变生活习惯，提供清洁卫生的饮水等公共卫生及教育、文化、道路、电力等基础设施，通过移民建镇使农村社区更新跨上一个新的台阶。可以认为，移民建镇将成为这些地区新的经济增长点，拉动这些区域农业、商业、加工业和服务业的发展。

5 农村社区更新的立法

5.1 立法原则

　　法律是一定时期内国家社会形态的标志，也是社会各方面权力、责任和利益分配的标志。通过立法可以保证农村社区更新过程顺利开展，实现农村社区更新的法律化、规范化，使农村社区更新促进社会和农村地区的可持续发展。为保证立法的科学合理和公平公正，必须考虑以下的立法原则：

　　(1) 充分发挥农村社区作为农村的聚落中心、工商业中心和文化教育中心的多重动能；保证农村社区更新的社会效益、经济效益和生态效益的和谐统一。

　　(2) 具有详细、严密的可操作的制度；通过立法，规定农村社区更新的主管部门、主办部门、协办部门和监督部门，明确社区管理者、社区成员的责任、权力、义务。

　　(3) 具有前瞻性，能为未来的法律模式和管理体制的补充、改进、修订预留足够的立法空间。

5.2 立法管理对象

　　农村社区更新立法管理对象是农村地区的集镇、行政村、自然村等聚落。从农村社区的规划管理入手，协调和完善农村社区的各种关系，发挥农村社区整体功能，构建良好的农村社区的内外环境。

5.3 立法管理目标

　　农村社区更新立法管理的目标可分为现实目标和长远目标。

　　(1) 现实目标　通过立法尽快规范目前正在开展的洪灾地区的移民建镇、贫困山地的异地开发和水库淹没区移民安置中涉及到的社区更新工作，以及解决农村社区更新过程中一些具有特色的景观风貌遭到破坏的问题，制定可操作的、具有强制力的措施。

　　(2) 长远目标　通过立法把农村社区从行政管理纳入法制管理的轨道，使农村社区更新起到促进和保障农村以至整个社会可持续发展的作用。

5.4 立法管理内容

5.4.1 建立农村社区更新的调查公告及异议处理制度

　　目前农村社区的基本状况不清，统计数据失实，为此应要求开展常规性调查和专门性调查，并以立法形式对调查的效力作出规定，使调查的数据和分析结果成为政府制定和实施农村社区发展计划以至作为补贴补偿的基础依据。常规性调查可分年度性调查和隔若干年（间隔期相对稳定）进行一次的普查，这类调查一般是综合性调查，调查结果应公之于众，并受理异议。专门性调查属于针对某一专门问题或事项开展不定期的调查。其结果均登记入册，建立档案。通过调查制度掌握农村社区现状与更新变化状况。

5.4.2 制定和实施农村社区规划

　　长期以来，对于农村社区一直缺乏比较全面、系统的管理，社区建设和更新缺少长远规划。为此农村社区更新立法必须以制定和实施农村社区规划为基础和重点。要明确不同社区类型的性质、规模和发展、更新方向，统筹安排社区的生产、生活与生态用地，改善社区布局，完善社区各项公共服务设施，塑造农村社区新貌。特别要注意集镇的规划，因为目前大多数集镇是乡政府所在地，人口稠密。在一些乡镇企业较发达的地区，这些集镇还集中了一些乡镇企业。在今后的更新中，考虑到乡镇企业相对集中可以产生一定的集聚效益，今后乡及乡以下企业将主要向集镇集中，所以在居住用地、生产性用地、公共建筑用地、道路用地和生态用地之间必须注意合理的比例和布局，解决污染严重的企业混杂于居民用地之间、商业网点偏居一隅、缺少生态用地等问题。此外，由于目前许多行政村和自然村尚未从原始的单纯的居民点中脱离出来，公共建筑仅仅是与农宅相似的村委会办公室、简易的代销店和小学，一般没有文化娱乐等服务设施，同时建筑布局混乱，建筑密度和容积率低，道路简陋等，均应通过制订和实施规划予以解决。

5.4.3 保护具有乡土特色的农村社区景观风貌

　　如前所述，目前在农村社区更新过程中出现一些具有乡土特色的景观风貌（包括整体性景观风貌和个体建筑物）遭到破坏的现象，由于它们尚不属于文物保护范围，为此应在农村社区更新立法中予以保护。

5.5 立法模式与框架

5.5.1 立法模式

　　目前在农村社区更新方面尚未制定相关法规，在它们出台尚存在困难的情况下，为满足农村社区更新工作的急迫性，其立法模式可考虑以“条例”形式先行实施。作为制定和实施专门法的先期探索，待修订完善后再以专门法的形式颁布。根据“条例”的法律调整对象、地位和特征，可将条例命名为《农村社区更新管理条例》。

5.5.2《条例》的框架

　　根据《条例》的适用范围以及农村社区更新管理法制化的要求，在体例的安排上，可按专门法的结构和形式，共设六章若干条。

　　第一章是总则，首先对农村社区更新管理的基本准则进行规定，包括制定《条例》的法律依据，农村社区的范围、管理对象、目标，以及《条例》适用范围。

　　第二章主要强调对农村社区状况及动态变化的掌握，把国家确立农村社区调查公告和异议处理制度，以及负责实施、审核、批准的部门与职责，以立法形式予以规定。

　　第三章对农村社区更新管理内容进行规定，明确农村社区更新过程中以制定规划为基础的综合管理制度及确定保护对象范围。同时对更新工作和保护措施的申报、审批程序进行规定。

　　第四章对农村社区更新过程及保护措施的监督实施进行规定，形成农村社区更新的全程调控管理体系。

　　第五章为罚则，对违反《条例》中有关规定制定相应的处罚规定。

　　第六章为附则，确定对《条例》负责解释和实施的主管部门以及《条例》实施的时间。

参考文献

1	陈涛．社区发展：历史、理论与模式 [J]. 中国人口·资源与环境，1997,7(1)：21～22.
2	孙峰华．社区发展的若干问题与社区地理学在社区发展研究中的作用[J]．地理学进展，1998,17(3)：51～56.

第一作者简介

陈百明 (1951－)，男，浙江上虞人，理学硕士，中国科学院自然资源综合考察委员会研究员、博士生导师，主要从事土地资源与区域开发研究。