中华环保世纪行记者团

　　遭受沙尘暴猛烈袭击后，中国掀起了防沙治沙热潮。

　　政府部门迅速行动，竞相拿出了各自的规划、方案，一些地方也使出浑身解数，跑工程、要项目……

　　相比之下，防沙治沙政策的创新问题有点冷。

　　政策机制的滞后，在一些地方和一些方面已经成为沙区治理与开发的瓶颈。

生态补偿政策亟待出台

　　陕西省榆林市定边县海子梁乡的农民石光银，是个靠治沙出名的全国劳模。1984 年以来，他联合家乡的 100 多户贫困农民，前后承包了 10 多万亩沙地，成立治沙公司搞造林。现在沙地绿了，林子长大了，石光银也成了远近闻名的“大款”。经测算，他所栽林木的经济价值就超过千万元。

　　然而，当记者采访他时，他却直倒苦水。

　　都说林子是“绿色银行”，造林是往“绿色银行”里存钱，表面上看，他的存款上千万，实际上，他造的大多是生态林，一棵不让砍，等于捧着金碗讨饭吃。更让石光银烦恼的是：一些人经常毁林、盗林，他不得不为护林花费上很大的精力。他想把林子交给国家，折些钱，还掉国家 300 多万元贷款，自己也可以开辟新的治沙战场。找政府说了很长一段时间，却没人搭茬。

　　我国第一批留美 MBA、北京林业大学经济学专家朱永杰教授告诉记者，从目前的情况看，石光银想转让他的治沙成果，这等于向政府出了个难题。虽然在集体林区早就出现了活立木转让市场，但这个市场也还有许多问题没有解决，活立木转让的行为还有待规范。而目前对于沙区造林经营者转让治沙成果还没有具体的规定。治沙成果的效益是多方面的，特别是生态效益十分巨大，在政策上应对其处理方式有所规定。原则上，在治沙成果的所有权、经营权、处置权明确的前提下，经营者转让这些成果时，政府应当建立保护性收购政策，即当该产权的合法经营者无法向社会转让这些成果时，政府应按照一定的价格对这些成果进行收购，以保护社会力量从事荒漠化防治的积极性。而对于治沙成果的生态效益，则应由政府按照“谁受益、谁补偿”的原则进行补偿。

　　石光银也知道，国家正在琢磨生态效益补偿政策，但他感到纳闷：为什么这样的好政策就迟迟出不了台？

投资沙漠利好门高

　　当前，不仅沙区涌现出了一批以石光银、牛玉琴为代表的治沙大户，而且一些有远见、有胆识的企业家也开始看好沙漠的治理与开发。

　　全国十大扶贫状元张江平整合一批国有和民营大企业的资本、技术、人才和管理优势，组建成一艘“绿色航母”——光彩事业国土绿化整理有限公司，并已着手在乌兰布和沙漠治理开发 200 万亩沙地。前不久，张江平满脸苦相地告诉记者，治沙不仅有生态效益，而且有经济效益，民营企业家愿意为国家的生态建设做贡献，但现在形式主义的东西很多，办事效率低下，审批程序复杂，政策大都停留在口头上和白纸上，具体做起来很难，治沙的政策门槛太高。他建议政府部门将发黄的、过时的老文件清理一下，结合市场经济和沙区生态建设实际，制定一套新的有利于吸引企业和个人投资沙漠的优惠政策。

　　从我国社会主义市场经济体制建设的趋势来看，对以市场导向、企业运作方式投资沙漠治理与开发的行为应当加以肯定。因为通过改革，制定、完善有效的政策和管理措施，使以前由政府办理而社会又可以办的事由社会办，这是我国市场经济的方向。在社会有防沙治沙积极性的情况下，应当通过改革，使社会团体、企业和个人成为我国防沙治沙中积极的、活跃的力量。

　　以往在观念和认识上，人们普遍认为荒漠化防治是一种以生态环境改善为单一目标的社会公益性事业，只有政府行为才能推动这项工作的开展。

　　因此在法律法规和政策的制定及其宏观和微观管理方面，忽视了市场经济条件下市场机制的作用。实际上，通过治理，不少沙地的生态环境可以得到改善，并成为可耕地、宜林地、宜牧地，并能够产生可观经济效益，这实际上是吸引社会企业和个人从事荒漠化防治的主要动力之一。由于在观念和认识上我们的计划经济思维积淀深厚，对这个经济动力认识不足，在激励企业、个人和其他社会团体从事荒漠化防治和沙区开发方面的政策和管理措施很不完善，不利于吸引社会力量介入荒漠化防治及其他生态建设。

治沙行为也要规范

　　王明海是恩格贝的治沙名人，他原是鄂尔多斯羊绒集团副总裁，1990 年，集团花 8 万元钱买下库布其沙漠腹地恩格贝 30 万亩沙地，由王明海负责建设种绒山羊基地。后来，鄂尔多斯集团撤出恩格贝，王明海也退出集团，留在恩格贝搞治沙开发，集团投入的 500 万元以国有资产划拨的形式也留在恩格贝，由王明海个人经营，国家及地方也给了王明海上千万元的资金支持。现在，这 30 万亩沙地已绿化造林 10 万亩，生态环境得到较好的改善。而另外 20 万亩沙地，按照王明海的说法，现在主要是养人，还顾不上治理。同时，王明海在这里养了近万只驼鸟及山羊等畜禽，开发绿色食品，生产矿泉水，使这里成了一个颇具规模的经济实体。去年中华环保世纪行记者到那里进行了采访，记者们认为王明海是一个能人，生态建设需要这样的能人，但恩格贝的管理也存在一些问题，主要是产权不明晰。按照王明海的说法，他既是个体户，又是处级生态站的负责人，那么，这里的资产到底是国家的还是王明海个人的？还是各占一定的比例？人们弄不明白。

　　明晰产权，既保护国有资产不至流失，又保护爱护王明海，尤其考虑到全国有不少民营企业家看好投资沙漠的可观收益，做好这一工作，就显得更为必要。

　　防沙治沙需要政策的引导，也迫切需要法律的规范。

　　当前，在沙区的治理与开发中也出现了一些值得注意的新情况。一些地方以治理为名，行过度开发利用之实，使治理流于形式。一些单位和个人用治理的名义获得土地使用权，或者取得国家投资，主要目的是为了取得开发的实惠，却不顾及生态环境。正在制定的《防沙治沙法》将对治理与开发作出专门的法律规定。

新形势要有新政策

　　全国政协主席李瑞环去年有个关于绿化问题的讲话，说得很实在。他说，我国是发展中国家，经济基础薄弱，花钱买绿化的事情办不起，必须走全民动手、艰苦奋斗的路子，必须在物质利益原则上做文章。要建立一种利益驱动机制，最大限度地调动广大群众的积极性。无论是贯彻物质利益原则，还是建立利益驱动机制，最关键的还是制定一套好的政策。

　　在我国，国家投资、各级林业部门进行行业管理、各级政府组织具体工作，仍然是荒漠化防治及沙区经济开发的主要模式。为鼓励社会力量积极投身到荒漠化防治工作中去，早在 1991 年，国务院就下发了《关于防沙治沙工作若干政策措施意见的通知》，国家税务总局下发了《关于对治沙和合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知》，地方各级政府也先后出台了“谁开发、谁治理、谁受益”、“继承沙荒地使用权”等一系列优惠政策，在造林方面沿用了“谁造谁有”的林木所有政策，均起到了一定的作用。但总体上看，相关的配套法律法规和政策体系并不完善，还存在一些相互矛盾和不协调的问题，再加上实际情况比较复杂，不同部门、不同区域、不同管理者对政策的理解不同，给政策的落实带来一定的困难。特别是社会团体和个人治理沙漠的行为多是以跨地区、跨行业、跨所有制的方式出现，而现行的土地使用和开发政策、林业政策、农业政策在这方面几乎没有明确的规定，这给社会力量介入荒漠化防治工作带来了一定的难度。目前有关部门正在开始制定一些新的政策，相信随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，鼓励社会力量积极投身荒漠化防治工作的相关政策也会不断完善。

政府扮演什么角色

　　现阶段，政府一方面要亲自抓一些重大治沙工程，一方面要制定政策，定出游戏规则，调动更广泛的社会力量参与防沙治沙事业。在沙漠化治理与开发中，政府角色定位显得尤为重要。

　　在市场经济条件下，政府在荒漠化防治工作中应扮演的角色可以概括为：构建框架、制定规划、直接介入、宏观调控、协调关系。具体来说，就是政府应确定荒漠化防治的宏观目标和规划；通过法律法规和政策，确定荒漠化防治相关组织运行和管理的规则（包括产权主体的行为规则，产权客体的转让和经营规则，国家和社会资源使用规则等），对市场机制难以发挥作用的领域进行必要的干预（包括对自然资源的保护，对企业和个人的荒漠化防治工作提供必要的经济资助，在企业和个人无法和不愿介入的区域实施荒漠化防治生态工程建设等），采取扶持和限制的政策，实现荒漠化防治宏观管理的目标，对宏观生态环境进行科学经营和管理，对公共资源进行合理的配置，协调不同部门之间的关系等等。

　　从现阶段我国经济发展的水平来看，国家和各级政府仍然需要在荒漠化防治的投入中扮演主要的角色。但应鼓励企业和个人介入荒漠化防治的积极性。

　　企业和个人从事荒漠化防治可以概括为两个主要阶段：第一阶段是防治阶段，需要大量的人力、物力和财力投入，政府的作用主要表现为政策和资金的扶持，帮助和鼓励企业和个人介入荒漠化防治工作中去；第二阶段是治理开发阶段，该阶段政府的主要角色是宏观调控和管理，规范经营者的行为。

政策研究亟待加强

　　不可否认，在我国荒漠化治理与开发的政策机制上，还存在许多悬而未决的问题，还需要从理论上、实践上不断进行深入研究和探索，并加以妥善解决。

　　朱永杰教授认为，在认识和观念上，应重视荒漠化防治及其他生态环境建设中与我国市场经济体制建设相适应的法律法规、政策、管理等软科学方面的研究和实践，以免出现“重技术，轻管理”的问题。

　　在体制上，也应加大改革的力度，使跨所有制、跨地区、跨行业的企业和个人的荒漠化防治行为得到来自政府和社会各界的有力支持。

　　在政府资金的投入和管理方面，应逐步建立以招标、投标为主要形式的资金投入机制，通过竞争，提高资金的投入效率。同时建立资金的现代化管理方式，加强资金使用过程的管理，提高资金的使用效率。

　　在法律法规和政策上，应注意对合法的防沙治沙行为的激励，这包括两个方面的问题，第一是应把防沙治沙的各项工作纳入法制化的轨道，规范社会的防沙治沙行为；第二是应对这些合法的、规范的行为给予必要的包括精神和物质的多方面的鼓励和支持。防沙治沙的英雄们不但要受到赞扬，还应获得相应的经济收益。

　　在荒漠化防治的组织管理方面，引入现代企业运作的方式是非常有益的尝试，有关部门对此应给予充分的重视。

　　政策是根杠杆，它曾撬动埋压在农民心底的巨大热情，引发出农村翻天覆地的巨变；它曾撬动东南沿海发展的航向，引领特区走向前所未有的繁荣；对路的政策机制也一定会让荒凉的沙区充满绿意和生机……